城市灵活就业农民工社会养老问题分析与对策①　　

　　■罗钢

　　一、引言

　　近年来，灵活就业农民工社会养老退保事件时有发生，退保现象十分普遍,退保留下的潜在问题越来越多，负面影响不断扩大。本文对大量农民工灵活就业现象、灵活就业发展趋势和灵活就业农民工主动退保问题进行分析。特别对农民工退保导致的逆向收入再分配问题做了剖析，探讨了消除农民工退保产生的逆向收入再分配的对策，并对设计灵活就业人群的社会养老制度的必要性和紧迫性进行了分析。

　　二、农民工灵活就业与发展趋势

　　（一）农民工灵活就业及其原因

　　1．农民工的内涵

　　农民工是中国经济市场化改革、社会转型和二元经济体制下特有的现象，它是对具有农民和非农职业者双重身份的称呼，特指从农村进入城市，以替雇主工作为谋生手段的社会群体。到2000年，我国处于灵活就业状态的从业人员大约是12 251万人，其中11 340万人是农民工。农民工占灵活就业人员总数的92.6%，是灵活就业的主体。而城镇灵活就业的人数共有7 046万人，其中6 135万是农民工②。2006年末，外出农民工有13 181万人（国务院农普办2008.2.27），作为城市外来人口主体的农民工，基本上处于灵活就业状态。

　　2．灵活就业

　　我国灵活就业主要指广泛存在于非正规部门和正规部门中的，有别于传统典型的就业形式。 包括非正规部门里的各种就业门类和正规部门里的短期临时性就业、非全日制就业、劳务派遣就业、季节性就业、兼职就业、分包生产或服务项目的外部工人等，即正规部门里的灵活就业（胡鞍钢，2002）。从就业部门上看，灵活就业不仅遍及三资企业、私营企业、个体工商户、股份有限公司、有限责任公司等企业经济部门，而且渗透到传统的正规部门，全民所有制经济和集体所有制经济。由于灵活就业门槛低，对技术、技能和资金要求不高，行业门类庞杂，包容性大，就业选择的机会多、空间大，吸引了大量农民工就业。灵活就业用工机制灵活，劳动关系简单，员工进退方便，工作的流动性大，稳定性不高。

　　3．灵活就业的成因

　　中国是个农业大国，城市化水平不高，城乡经济发展水平差距大，大量农村剩余劳动力在中国经济转型、对外开放和城市化进程中进入城市。但农民工的文化程度不高，国家统计局农调队对2003年的农村劳动力抽样调查数据显示：2003年外出农民工学历结构是：文盲占1.9%，小学文化程度占16.7%，初中文化程度占66.3%，高中文化程度占10.8%，中专及以上文化程度占4.3%，其中接受过专业技能培训的比例不足15%。③农民工因家庭贫困、受教育程度不高，在城市的劳动力市场竞争中处于弱势，就业条件好、工作待遇高的正规就业领域，农民工很难进入。他们只能从事重、脏、累、险的灵活就业工作。据劳动和社会保障部2005年快速调查显示：农民工就业主要分布在制造业、建筑业、住宿和餐饮业、批发和零售业、居民服务业等充分竞争行业。其中制造业占27%，建筑业占26%，住宿和餐饮业11%，批发和零售业12%，居民服务和其它服务业占9%，其它行业占15%。④农民工就业因贫困、受教育不多和就业竞争力不强选择了灵活就业。

　　大量农民工选择进城灵活就业，是经济市场化改革、产业结构调整、二元经济结构、城乡劳动力市场分割和市场竞争的结果。

　　（二）农民工灵活就业的发展趋势

　　我国是农业大国，农村劳动力总量大，剩余劳动力多，低素质劳动力相对过剩的基本国情决定了就业模式的发展趋势。在未来的几十年中，灵活就业将是数以亿计流入城市农民工就业的主要形式（李强，2002）。

　　1.灵活就业的发展是国际上众多发展中国家的共同趋势

　　对多数发展中国家的考察研究表明：在20世纪以来，灵活就业有了很大的增长。“在东南亚和南亚国家中，灵活就业部门在城市就业中的份额由70年代的40-60%上升到80年代的50-70%”（努罗.阿明，1994）。不仅东南亚发展中国家灵活就业发展很快，拉丁美洲发展中国家的灵活就业也有了很大的增长。灵活就业的占比很高。根据1996年的数据，阿根廷为53.6%，巴西是59.3%，哥伦比亚有57.2%，墨西哥为60.2%，秘鲁有57.9%，玻利维亚63.1%，巴拉圭高达67.9%（刘燕斌，2000）。

　　2.中国目前灵活就业占总就业人口的比例远远低于发展中国家的平均水平，灵活就业发展空间大

　　根据清华大学李强教授2002年的估算，我国正规就业人口约2亿，灵活就业人口在8 000万到1亿。按照这样的就业数据推算，我国灵活就业的占比在31.5-33.3%之间，远低于发展中国家50%-70%的水平。

　　3.中国就业压力大，灵活就业成为农民工的必然选择。中国作为世界人口最多的国家

　　2000年人口总数达到12.42亿，占全世界人口的20.8%，劳动适龄人口达88 792万人，占全世界的23.1%（乔欢民，2005）。中国面临的就业压力之大，是不争的事实。低素质劳动力相对过剩的局面将长期存在。但这些低素质劳动力主要分布在广大的农村，农村大量低素质劳动力向城市转移，在城市劳动力市场的竞争中处于弱势，高门槛的正规就业他们很难进入，灵活就业将成为众多农民工未来就业的主要形式。

　　　　4.中国尚处经济转轨时期，灵活就业空间越来越大

　　随着对外开放和市场化进程逐步加快，国有经济比重将继续下降，民营经济的比重将继续上升。产业结构将依照市场竞争不断调整、优化，农业经济在国民经济中的比例也将持续下降。农村剩余劳动力向城市的转移不可逆转。中小企业的发展将在国民经济中的地位日益突出，灵活就业的空间也将越来越大。

　　三、灵活就业农民工基本养老拒保、退保解析

　　灵活就业是农民工就业的主要形式，而这种就业形式将成为未来我国就业模式中的重要部分。6 000多万灵活就业的农民工是城市企业员工的重要部分。从就业劳动保障的权益看，应该与城镇企业员工一样，参与社会统筹养老。因此，政府动员农民工参加城镇社会养老体系。各地政府出台了农民工参加社会养老政策，多数地方简单地将他们纳入正规就业者的“城保”，上海搞“养老补贴”，浙江搞“双低参保”(缴费低、待遇低)。不同模式之间缺乏共同制度基础和衔接条件，农民工流动养老账户很难转移，导致大量农民工拒保和退保问题。

　　（一）令人震惊的农民工拒保、退保风潮

　　民盟重庆市委一项实地调查显示：83.2%的农民工不愿参加城镇社会养老，接受调查的农民工90%以上没有参加城镇社会养老体系。劳动和社会保障部的调查显示：我国农民工总体参加社会养老

　　①本文是笔者主持的广东省社科基金项目《高流动性农民工养老制度研究》阶段性研究成果，项目编号是：07E14。

　　②张华初：《灵活就业：发展现状与政策措施》，《管理世界》2002年第11期。

　　③转引杨强：《农民工灵活就业的权益保障缺失及其矫治》，载《福建师范大学学报》2007年第1期。

　　④转引李春根、徐光耀：《城市农民工就业状况及其社会保障优先序研究》，《山东财政学院学报》2006年第6期。保险的参保率只有15%，而退保率已经达到40%。“一份最新调研显示，在农民工集中的广东省，有的地区农民工退保率高达95％以上。深圳市已经参加养老保险的外来工总数大概在50万人左右，而每年退保的人数则高达12万以上，深圳宝安区沙井社保站曾出现过一天有600多名农民工排队退保的场面”。①在广东省一些地区，农民工“退保率”已经达到95%以上。在长三角、珠三角等地，每天都有农民工“退保”，甚至出现“退保”人数比办理参保的人数还多的现象，农民工“退保”俨然已成“风潮”(高书生,2006)。

　　2007年末，深圳出现灵活就业农民工退保风潮。“受周边城市社会养老政策调整影响，部分非深圳户籍员工担心深圳市的养老保险政策也会发生变化，纷纷到社会保险机构办理退保手续。2000年的退保人数才2万多人，2001年就突破10万人，2002年更达25万人之多，两年时间增长了将近9倍，其增长速度远超过参保人数的增长速度，而2003年和2004年的退保人数更占了深圳市新增加的参保人数的一半左右。从深圳市社保局记者了解到，2007年深圳累计共有493.97万人参加了基本养老保险，当年退保的人数为83万，而成功转保的人数只有9 672人，每10 000个参保人中成功转保的只有19人，比例仅为退保人数的1%。”②

　　农民工退保，已不是个案事件，带有普遍性，成为不可忽视的社会问题。需要认真分析产生的原因，寻求解决的途径。

　　（二）灵活就业农民工拒保、退保原因分析

　　1.农民工退保原因分析

　　农民工主动退保，是城镇养老制度不符合他们流动性强、工作连续性弱、工资待遇低等灵活就业的现实，他们很难达到在一个统筹区域累计工作、缴费15年的领取条件。农民工退保，只能领回自己个人账户的缴费部分，统筹账户资金就无偿地贡献给当地的统筹基金，损失了近80%的基本养老权益。统筹账户设计的目标原本是有利益于贫困群体收入再分配，实现社会和谐。但现有城镇社会养老条块分割体制，导致不同统筹区域间账户不能转移。不能流动、转移的统筹账户成为“掠夺”参保农民工的工具，异化了养老统筹“帮贫济困”再分配功能，有悖于社会保障基本原则，农民工得到的是逆向收入再分配，他们统筹账户养老权益在目前体制下无法得到保障。作为贫困人群，他们最需要养老保障，却无奈地选择退保，这是养老制度不科学产生的问题。

　　2.农民工拒保原因分析

　　应该看到，农民工退保不是他们不需要养老保险，老有所养是人们共同的愿望和追求，对常年在外奔波的灵活就业农民工来而言，工作的不稳定状态将带来收入不稳定问题，这种就业状态对老有所养的需求更加迫切。灵活就业的农民工不是不需要养老保险，而是客观条件使他们很难满足城镇正规就业者社会养老保险的享受条件。具体原因有二：

　　其一，收入过低使得他们不得不首先顾及眼前的生存，无力支付将来养老保险的费用。李强教授2002年在北京调查显示，农民工月平均收入只有949元，相当于北京职工月均工资1 780元的53.4%，甘肃政法学院赵蓉教授2005年的调查结果是：城镇职工月均工资为1 335元，农民工为780元，收入的巨大落差，使得低收入的农民工很难拿出现金为自己养老准备。“据社保稽核人员介绍，在日常检查中经常会遭遇这样的尴尬，许多职工主动要求放弃社保权益，有的甚至以集体签名方式拒绝参保。理由很简单，参保就得“扣”工资，不如把钱装到兜里实惠”（蔡宗治，2005）。为了满足目前的生活急需，有些农民工拒保是生活所迫。

　　其二，现行城镇职工社会养老制度地方统筹、行业统筹的制度约束。由于统筹层次不高，不同统筹区域之间养老金转移存在体制障碍：各统筹基金要求自身平衡，在地方财政分灶吃饭的约束下，不同统筹区域之间的统筹账户转移困难重重。而灵活就业农民工就业岗位稳定性差、流动性强，他们很难在某一统筹区域工作15年。按照城镇职工社会养老累计缴费15年的领取条件，灵活就业的农民工很难达到。如果达不到领取条件，参加养老统筹的农民工只能一次性领取个人账户上的缴费，企业缴费形成的养老金将无偿贡献给统筹基金账户。农民工调换工作岗位后没有办法转移、保持养老保险关系，即使个别的能转移，但是费时费钱费精力，农民工很难真

　　①张喜亮、吕茵：《老有所养:从\"农民工退保\"看社会保障制度的完善》，《工人日报》2006年1月9日。

　　②引自中国网,2008.2.24。正享受老有所养的养老待遇，这是农民工拒保的主要原因。

　　（三）灵活就业农民工退保带来的负面影响分析

　　灵活就业农民工无奈退保，带有普遍性，产生的体制因素和社会原因很多，导致的不良后果也是多方面的。

　　1.农民工的退保给城市社会稳定留下了隐患

　　灵活就业农民工是城镇就业职工中的弱势群体，也是农民工的主体，在全国城市分布有6 000多万。他们工作稳定性差、流动性强，是收入不稳定的人群。数以千万的灵活就业农民工游离在社会保障之外，必然留下社会隐患。其实他们最渴望晚年的养老保障。劳动和社会保障部研究人员华迎放等2004年在江苏、吉林、辽宁的调查反映：“据调研组在南京富士电气有限公司与20位外来务工人员的访谈，在社会保险5个险种中，95%的外来务工人员在排序时，都把养老保险作为自己的首选排在第一位，农民工对养老保险的重视超出了我们的预料”。①我们需要关注的是，社会保障制度是“社会安全网”、“减震器”，是稳定社会的制度。大量灵活就业的农民工在城市没有最低生存保障，很容易形成社会不稳定因素，导致城市犯罪率上升。“据对上海、广州、沈阳三市的刑事犯罪统计，从1990到1999年间，三地农民工作案成员发案率大幅度上升，上升幅度分别达到70.15%、182.27%和99.87%。”②不仅如此，笔者在《深圳人口管理》项目的调查中发现，深圳犯罪人员90%以上是外来农民工。

　　2.加大了灵活就业农民工与城镇正规就业者之间的贫富差距

　　农民工退保只能领取个人账户中个人缴费的积累现金。企业为退保农民工缴费的积累资金，全部无偿地贡献给了统筹基金，出现了灵活就业者低收入阶层向正规就业者高收入人群的逆向转移再分配，出现了社会养老制度“劫贫济富”的可悲现象。企业给农民工交纳的养老费用，实际上是农民工因工作获得的总报酬的一部分。企业每月为农民工交纳养老保险费用，将直接影响农民工的月工资水平，在一定程度上可以理解为，企业交纳养老保险费用，是对工资的一种扣除。而农民工退保后，这种对平常工资扣除形成的企业养老缴费，就被无偿地转移给统筹基金，最后进入城镇正规就业退休职工的钱包。中国城镇企业职工养老制度将灵活就业农民工纳入后，实际操作的结果演变成“劫贫济富”的再分配机制。扭曲了社会养老保险向弱势群体进行救济的收入再分配功能，拉大了灵活就业农民工与城镇正规就业者之间的贫富差距。

　　3.政府的社会责任在这里出现了漏洞

　　社会保障制度是以国家立法的形式确定的、国家和社会的一种责任和制度，是国家和社会通过国民收入的分配与再分配，依法对社会成员的基本生活权利予以保障的社会安全制度。孙中山先生在《民生主义》中强调：“衣食住行是人的基本需求，一定要国家来担负这种责任，如果国家做不到这一点，任何人都可以向国家要求。人民之于国家，休戚相关，患难与共，其于救济事业，自当视为政府对于人民应尽责任。”农民工退出政府举办的社会养老统筹制度，实际上是退出了政府应该承担的社会稳定、社会公平的责任体系。政府需要反思现有的社会统筹养老制度，制订适合灵活就业农民工的社会养老制度，修补政府责任体系出现的漏洞。

　　4.大量农民工退保、利益受损，对政府社保的声誉产生负面影响

　　政府举办的社会养老制度，是一种公共物品，其目的是通过统筹养老基金，实现政府“济贫帮困”的收入再分配功能，保证社会和谐稳定。但是大量灵活就业的低收入农民工退保，不仅没有享受社会养老制度的益处，反而损失了企业为他们交费形成的养老金。退保农民工将这种因参加政府举办的社会养老制度受损的体验在社会上交流、传播，社会养老制度的声誉将受到损害。这对以后企业和个人遵循社会养老政策产生负面影响，给未来落实国家社保政策留下隐患。

　　四、灵活就业农民工基本养老退保的对策研究

　　把灵活就业的农民工纳入城镇职工养老体系，导致农民工大量退保、逆向收入再分配和农民工利益受损等问题告诉我们，良好的愿望需要有可行的

　　①华迎放：《农民工社会保障；思考与政策选择——来自江苏、吉林、辽宁的调查》，《研究探索》2004年第10期。

　　②赵蓉、岳世忠：《论农民工——都市边缘群体与社会保障地位的边缘化》，《开发研究》2005年第6期。制度和操作办法做基础。这迫使我们理性地看待不断发展、壮大起来的灵活就业大军，研究灵活就业农民工加入社会统筹养老制度出现的系列问题，为这一特殊群体设计适合他们就业状态的养老制度做准备。

　　（一）合理处理农民工退保中的逆向收入再分配问题

　　正如前面分析的，农民工退保，结果是统筹账户资金不能带走，也不能转移。导致了企业为农民工交纳的养老费用不能成为农民工养老的资金来源，退保农民工既不能享有就业企业为他们交纳的养老待遇，更不能分享统筹基金向弱势群体倾斜的养老收入再分配。这有悖于社会保障保护弱势群体的基本准则。产生了社会养老制度“劫贫济富”的负面效应，给社会的稳定留下了隐患。这是城镇统筹养老制度“条块分割”带来的问题。解铃还需系铃人。中央政府需要从灵活就业的特点、发展趋势来考虑社会养老体系的设计和调整。修改相关的制度规则，妥善处理灵活就业农民工退保出现的逆向收入再分配问题。

　　1.退保导致统筹账户截留当地社保基金问题的处理建议

　　中央政府统一将退保后不能转移、带走的统筹账户资金集中起来，作为将来政府补助灵活就业者养老保障的资金储备。消除目前农民工退保统筹账户资金无偿奉献的不合理现象。具体操作可以由国家社保基金理事会代表中央政府来协调各统筹区域、行业，将因退保不能转移、带走的企业缴费部分资金集中起来，专款专用。从国家层面上解决灵活就业农民工退保后产生的逆向收入再分配问题。

　　2.对退保农民工给予适当的养老补助

　　农民工进城打工，为城市的发展做出了贡献。当他们因工作的流动不得不离开参保区域，当地政府应从养老保障“帮贫济困”的社会和谐出发，给予灵活就业农民工适当的养老补助，在一定程度上让退保农民工享受社会养老给弱势群体的帮助。

　　（二）从灵活就业发展的大趋势考虑，设计适合这一就业形态的养老制度

　　从农民工就业的形态、就业发展的大趋势看，设计与之相适应的养老制度有着切实的必要性和紧迫性。

　　1.单独设计灵活就业人群养老制度的必要性

　　第一，灵活就业人员庞大。灵活就业者的主体是农民工。他们就业的特点是流动性强、稳定性弱和变化多。这类人员群体大，基数稳定，发展态势是持续增长。在中国经济转轨、国有经济比例逐步下降、市场化程度稳步提升和产业结构调整、升级的过程中，灵活就业者占就业人员的比例将越来越高，成为我国就业人员的重要部分。国际上发展中国家、发达国家都有这样的固定人群。他们不是过渡人群，他们将在我国长期存在下去。为庞大的灵活就业者群体设计单独的养老制度势在必行。

　　第二，现行的城镇企业职工养老制度是为正规就业者设计的。城镇职工养老制度是在计划经济、国家保险的基础上改革而成的。参加的职工主要以国有企业正式员工为主体。从就业的部门和形式看，属正规就业部门的正规就业。我国推行社会养老行业统筹的行业主要是国家垄断行业：如民航、石油、电力、铁路、邮电等行业。这些行业属于正规就业部门。而这些行业参加统筹养老的职工多为在编人员，也就是正规就业人员。该养老制度是在市场化程度不高、劳动力流动性不大的背景下推出的。因此，该制度对缴费年数和享受资格的规定都是按照正规就业的模式考虑、设计的。正规就业者与灵活就业者在中国体现为某种意义上的两大阶层。不考虑中国的这种特色，简单地讲平等是行不通的。灵活就业农民工大量退保的现实和他们利益受损的教训，说明在我国不能简单地套用发达国家的一些做法。需要针对灵活就业人群设计适合这一特殊群体的养老制度。

　　2.单独设计灵活就业人群养老制度的紧迫性

　　大量灵活就业农民工主动退保，说明我国现在将灵活就业人员简单纳入正规就业人群养老制度的做法很有问题。而退保的结果是社会统筹养老制度对低收入阶层的掠夺。如果不改变退保政策，不终止目前的做法，让灵活就业者继续加入现行的统筹养老制度，退保的现象还将不断出现，“劫贫济富”的悲剧将继续重演；贫富差距将进一步拉大，社会稳定将受到严峻挑战。为了不让这种不合理的逆向收入再分配继续下去，我们需要尽快出台新的社会养老政策，设计符合这一就业群体的养老制度。从制度设计和执行上，消除农民工拒保、退保的制度根源。

　　五、小结

　　大量农民工在城市灵活就业不是暂时现象，而是城市就业人口的重要部分，灵活就业人群占未来中国就业人口的比例将越来越大。灵活就业农民工被纳入城镇企业职工养老体系，他们拒保或退保，导致了政府举办的养老保险出现了逆向收入再分配问题，产生了“劫贫济富”的负面效果。说明城镇企业职工养老制度，适合正规就业人群，不适合灵活就业农民工。如果不调整政策，不改变简单将灵活就业农民工纳入城镇养老体系的做法，农民工退保现象将再度重演。“劫贫济富”的逆向收入再分配还将继续。这对政府举办社会养老声誉产生严重的负面影响。中央政府要高度重视大量农民工退保现象，从政策调整上解决农民工退保出现的“劫贫济富”问题，将退保后不能转移、带走的统筹账户资金集中起来，作为将来政府补助灵活就业者养老保障的资金储备，并对退保农民工给予适当的养老补助，以体现社会养老制度“劫富济贫”的再分配功能。从长远考虑，政府需要设计、推出与农民工灵活就业相适应的养老制度，从制度根源上解决因养老制度不科学产生的拒保、退保问题，消除逆向收入再分配的制度缺陷，完善中国企业职工社会养老制度体系。

　　［参考文献］

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　　［13］蔡宗治.农民工参保遭遇“腹背受敌”尴尬.中国社会报,2005-7-11.

　　［14］华迎放.农村社会保障制度框架构建研究，人口与经济,2005,(4).

　　（罗钢，经济学博士，副教授，研究方向：养老制度。现供职于深圳职业技术学院企业管理系。）

　　［编辑：李芳］