关于加强住房反向抵押养老保险监管的思考

随着世界老龄化进程的不断加快，传统的家庭养老和社会养老保障体系所承受的压力越来越大。在此背景下，以房养老因其对建立健全多元化多层次社会养老服务体系等方面的积极意义，正受到越来越多的关注和推动。我国自2006年以来一直在探讨研究这一养老方式，2013年国务院发布了《关于加快发展养老保险的若干意见》，明确提出开展老年人住房反向抵押养老保险试点。今年保监会就《关于开展老年人住房反向抵押试点的指导意见》征求有关部门、单位的意见，标志着试点工作即将拉开帷幕。住房反向抵押养老保险涉及面广，认可度高，方式新，潜力大，对其如何监管，使之顺利运作，达到预期目标，是亟待解决的问题。

    一、住房反向抵押养老保险的内涵和意义

住房反向抵押养老保险，是老年人将自己现有的房屋产权抵押给保险公司，定期获得一定量的养老金，同时保留房屋的居住权，老人身故后由保险公司处置抵押房屋以支付养老保险相关费用的一种业务。由于其既能满足老年人的居住需求，也能作为养老资金补充来源，扩大养老服务供给方式，为老人提供多样化养老服务选择，已成为不少国家和地区推行的最重要的以房养老产品。

反向抵押养老保险在西方发达国家应用推广已有几十年的历史，在应对多元化养老需求、构建多层次养老保障体系中起到了积极作用。我国开展反向抵押养老保险试点，其意义在于：第一，有利于完善多层次的社会养老保障体系。可拓宽养老资金筹集来源，减轻国家财政负担和子女赡养压力，提高老年人晚年生活质量。第二，有利于刺激社会投资和消费增长。在发挥住房居住功能的同时，盘活已有房屋资源，支持老年人有效管理财产和合理消费。第三，有利于推动相关行业健康发展。反向抵押养老保险将不同金融工具相连接并有机融合，推进金融业之间以及金融业与养老服务、房地产中介机构等多领域进行合作，在拓展保险公司业务领域的同时，增加住房二级市场供给，缓解住房供需矛盾，促进房地产市场健康发展；促进民间资金投资养老产业，推动养老服务业发展。第四，有利于支持社会稳定和谐。通过倡导老年人自我保障、子女独立自强，比较适合我国现有“4+2+1”家庭模式，有利于促成新型的和谐家庭代际关系。

必须指出的是，虽然反向抵押养老保险有着积极的意义，但对其作用不能有过高的期望，也不能急于求成。即使在欧美国家，反向抵押养老保险也只是小众化的产品和改善养老方案，适用群体主要是中低收入的有产老年人，特别对“现金穷人、房产富人”的老年人群体比较适用，覆盖面尚较有限。同时，反向抵押养老保险是一种新型的养老产品，参与机构、产品设计、监管方法等都要进行探索和创新，这就需要老年人在参与之前充分了解、合理选择、慎重决定。因此，不管是从适用群体、制度定位还是开展条件看，反向抵押养老保险试点的本意在于为解决养老问题增加一种补充性的、改善性的手段，它不可能、也不应该取代基本养老保险的制度设计。

二、加强老年人住房反向抵押养老保险监管的必要性（一）业务属性特点决定了必须加强监管

从社会的角度看，反向抵押养老保险是服务于养老保障事业的金融业务，具有一定的政策性和公益性；从经营的角度看，它又是一种金融与实业合作的养老模式创新。这两种属性特点决定了需要特别对反向抵押养老保险加强监管。通过监管来推动国家经济社会发展目标与金融机构的微观决策行为紧密地联系在一起，确保金融机构在开展相关业务获得合理收益的同时，不偏离支持养老保障体系建设、保障老年人权益、应对人口老龄化社会发展的社会化目标。

（二）参与主体特点决定了必须加强监管

一方面，参与反向抵押养老保险业务的客户都是老年人，抗风险能力弱，缺乏足够的金融知识，容易被误导；另一方面，该业务涉及多个领域，参与主体众多，相互之间关系协调难度大。如果缺乏强有力的监管安排，容易造成对老年群体及相关机构利益的侵害，不仅无助于缓解社会养老难题，更会影响到社会的和谐稳定。

（三）业务风险特点决定了必须加强监管

无论从国外的实践还是国内探索情况来看，住房反向抵押养老保险的运行与发展都面临着很多不确定性及风险，如房价波动风险、经营风险、流动性风险、利率风险、长寿风险、道德风险等。我国保险业总体发展时间尚短、基础较为薄弱，尤其对长周期风险的识别能力和应对能力还较为欠缺，需要监管部门加强引导和监管，规范经营行为，以增强市场信心，促进业务稳健发展。

三、加强住房反向抵押养老保险监管的几点思考

（一）完善监管法规体系

实现反向抵押养老保险运作及监管有法可依是推动此项工作顺利发展的必然要求。尽管我国己有不少法规，既有《保险法》、《担保法》、《老年人权益保障法》等法律，也有国务院《关于加快发展养老保险服务业的若干意见》等规范性文件，或多或少与反向抵押养老保险有所关联，但尚未有专门的法律规章对各参与主体的资质认定、抵押双方的权利与义务，以及监管具体要求等给以明确规定，相关制度安排及监管依据等并不充分。结合我国实际，推动反向抵押养老保险监管法律法规体系建设，应研究制定参与主体准入、市场运作以及主体退出方面的相关法律制度，并明确政府有关部门的监管职责等，为监管提供法律依据。

（二）建立健全监管职责体系

我国现有金融体系采取的是分业经营、分业监管模式，而反向抵押养老保险作为一种综合性的金融产品，其涉及行业之多非一般的金融产品所能比。鉴于反向抵押养老保险涉及金融、养老、房地产中介等多个领域，与此相对应的主管机构包括一行三会、民政部、住建部、司法部等。因而应明确保监会为此项业务的主要监管部门，并成立监管协调机构，建立监管协调机制，进而形成各职能部门各司其责又通力配合的监管协调模式，尽可能减少监管交叉和真空地带，提高监管的连续性和有效性，避免监管过程中出现“多龙治水”有漏洞、职责不清“踢皮球”等困局。

（三）充实完善监管内容

从总体上看，反向抵押养老保险的监管应至少包括机构人员监管、产品监管以及经营活动的监管三个方面。三者是有机整体，相互联系，相辅相成。从更长远来看，应从功能性监管视角出发，主要针对反向抵押养老保险所具有的基本功能，实施跨行业、跨机构、跨市场协调的监管。

1.机构人员监管

从国外经验来看，多数国家对开展反向抵押养老保险的机构和人员资格等方面进行了严格规定。现阶段，我国反向抵押养老保险业务更可能依托现有的保险公司来推动。因此，监管部门通过对已有保险公司的业务开办资质进行严格监管更具可行性。

（1）保险公司

反向抵押养老保险给付年限可能长达二、三十年，甚至更长年限，这就要求开办此项业务的保险公司具有较强的综合实力以保证其未来养老金的给付。因此，监管部门应加强反向抵押养老保险业务准入标准设计，在资本金、机构运营年限、主要业务财务经营指标、专业人员配备等方面较其一般传统业务设定更高的要求。同时，从公平公开公正角度出发，应探索制定业务的准入公示制度，并形成统一的对外业务准入信息平台等。此外，也要探索完善反向抵押养老保险业务退出制度安排，明确业务退出的界限与标准、程序、责任追究及后续安排等，以避免因个别保险公司业务退出引发金融风险。

（2）保险中介服务机构

反向抵押养老保险业务开展过程中，与消费者直接接触的往往首先是各类中介服务机构及其从业人员，其服务水平及形象更容易影响消费者对此项业务的认知。因此，应加强对反向抵押养老保险相关的中介服务机构的监管，在实施基本业务准入制的基础上，重点加强对中介服务机构从业人员业务能力和职业道德的监管。可充分发挥行业协会的自律管理作用，支持中介服务机构对其从业人员实施专业培训，并探索建立黑名单制度等科学的淘汰机制，多方着力，切实保障反向抵押养老保险相关方的利益。

2.产品监管

产品是业务的灵魂，产品监管是对反向抵押养老保险实施功能性监管的核心。在市场化条件下，产品设计属于企业自主经营行为，其成败固然主要取决于市场的选择，但考虑到反向抵押养老保险业务的公益属性，有必要加强产品监管，以避免产品失败导致市场动荡。尤其对我国而言，整个金融体系和经济社会大环境尚难言成熟，基础数据、技术储备也不充分，在合理厘定政府行为边界的基础上加强产品监管，尤显重要。

一是建立健全产品准入退出等全程监管机制。考虑到保险公司开展的反向抵押养老保险产品关系到社会公众利益，监管部门应尽快出台相关规定，将反向抵押养老保险产品纳入产品审批范畴，对产品准入应符合的条件、程序、人员责任，对产品运营中的管控制度、报告分析、风险预警、监督检查等进行明确的规定。同时，针对产品可能存在的失败退出情形，应从维护老年客户合法权益和维护社会安定稳定的大局出发，研究建立善后机制，对可能引发的紧急突发事件应有应急处理机制。

二是推动产品标准化、通俗化。在业务开展的初期，监管部门可以指导行业协会或特定机构设计制定产品的示范性条款和基础费率，积极推进条款费率的通俗化、标准化工作，以促进业务的规范化发展，增强公众信心。其中，在条款方面，应遵循“依法合规、公平合理、诚实信用、通俗易懂”原则；在费率方面，则主要依据精算原理，达到充足性、适当性、无歧视性的目标，最大可能消除各方因缔约地位不平等而可能产生的消极影响。在业务发展的同时，加强建立行业基础数据平台及标准产品数据库工作，为产品调整奠定基础。

三是积极审慎支持金融机构开展反向抵押养老保险产品创新。监管部门应积极支持金融机构从经济社会发展实际和社会公众需求出发，在风险可控的范围内，最大限度利用现有的金融产业资源，以科学性和实用性为原则，设计开发出各类具有针对性的金融养老产品，提高参与社会保障体系建设的水平和能力。

3.经营过程监管

一是加强业务风险监控。监管部门应加强研究，结合我国现有金融监管总体框架，设计一套符合我国国情和针对性较强的反向抵押养老保险业务监管指标体系，增强对该金融创新风险的识别能力，并要根据监测结果及时对相关机构采取风险提示、窗口指导以及限制业务等监管措施。同时，鼓励开办该业务的保险公司建立内部风险计量体系，对自身的业务风险状况作出合理的评估，并及时采取业务调整等措施。

二是营造规范有序的市场竞争环境。随着经济社会发展和公众养老意识的转变，反向抵押养老保险市场可能吸引更多的保险公司参与。市场竞争加剧，很可能诱发个别公司的不正当竞争行为。监管部门应采取有效措施，为反向抵押养老保险市场的参与各方建立一个公平、有序的良性竞争环境。对于监管过程中发现的保险公司和中介服务机构违法违规问题，要依法严格处理，强化责任追究，把违法违规问题与反向抵押贷款业务开办资质、产品审批挂钩，高管人员的法律责任与其任职资格挂钩，提高市场秩序规范工作的针对性和有效性。

三是建立健全消费者投诉纠纷处理机制。反向抵押养老保险稳健发展需要多元化的投诉纠纷解决方式与之相配套。一方面，可充分借助监管部门以及保险公司已有的信访投诉平台，集中投诉、举报、咨询等功能，实现转办、反馈、督查等流程的信息化、标准化运作，提高办结率。另一方面，可大力借助专业能力好、社会公信力强、服务效率高的纠纷调解和仲裁机构的作用，如推动与各级司法机关合作，推动建立“诉调对接” 等机制，满足消费者的不同诉求。此外，积极推动建立开办反向抵押养老保险业务保险公司投诉考评制度，全面考核开办机构投诉处理机制运转、信访投诉数量与投诉率等情况，并定期向社会公众公布，以促进提高投诉纠纷处置工作水平。

四是建立健全信息披露制度。信息披露不仅有助于防止内幕交易和市场操控等违规行为，也能让参与者获得充分的信息以做出自己的判断，并借此实现对保险公司、服务机构有效的外部制约。反向抵押养老保险作为一种相对“新颖”的养老产品，消费者对其产品设计、运作原理的了解较为有限。为保护老年消费者利益，监管部门应对保险公司的反向抵押养老保险信息披露的内容、时限、频率、渠道等作出明确规定。同时，可通过信息披露监测和评价等形式，督促保险公司有效落实相关工作。对于未按照监管要求进行信息披露的行为，实施统一、标准的监管处罚措施。

（四）大力推动监管配套体系建设

1.推动强化保险公司内控建设

反向抵押养老保险业务流程较长，涉及环节较多，对于我国保险公司来说，由于开办经验有限，更有必要加强内控制度建设与执行力度，以有效防范业务经营风险。监管部门应把保险公司内控建设和执行情况纳入监管范畴。一方面，要加强保险公司业务内控建设的指导与交流，包括组织行业力量，大力推动内控标准化，研究制定内部控制的科学评价机制，总结和推广业务内部控制的先进典型和经验做法等。另一方面，通过对保险公司内部控制的现场与非现场检查等，重点加强对反向抵押养老保险业务、财务关键环节内控落实情况的监管。对于内控问题严重的，应及时采取限制业务乃至取消业务资质等措施，提高内控监管执行效力。

2.推动完善行业自律机制

相比较政府部门刚性的外部监管，行业自律通过自发的温和内部约束，更容易将问题和风险控制在萌芽阶段。尤其在政府监管所不能及的领域，行业自律更能发挥积极作用，对降低监管成本、提升监管效率具有积极现实意义。我国现代金融虽然起步较晚，但在近年高速增长之下，整体规模已经跃居世界前列，而金融监管整体力度和深度都与行业发展不相匹配。尤其是反向抵押养老保险业务尚处于摸索阶段，相关的法律法规、监管制度更为缺乏，仅仅依靠政府部门的监管力量难以收到最佳效果。因此，反向抵押养老保险监管更要大力借助行业自律机制，其发挥作用空间主要包括督促相关金融机构完善内部控制治理、制订行业标准和从业规范、建立落实自律惩戒约束机制以及开展同业信息交流等。在这一过程中，监管部门应积极支持树立行业自律的权威性，并对行业自律工作提供必要的指导。